Approfondimento: liquidità e prefinanziamento nel modello dei GAL
Analisi generale · Quadro economico, finanziario e normativo
Come possono nascere tensioni di liquidità anche in presenza di progetti finanziati, quale funzione svolgono le anticipazioni bancarie e in quali condizioni un fondo di rotazione può rappresentare uno strumento da valutare.
Nota al lettore. Questo approfondimento analizza il funzionamento finanziario dei Gruppi di Azione Locale in termini generali. Non costituisce una valutazione del GAL Carso – LAS Kras né di altri singoli GAL, amministrazioni, soci o istituti di credito. Gli esempi numerici e finanziari hanno finalità esclusivamente illustrative.
Dal contributo alla liquidità: perché i tempi contano
Nei progetti finanziati attraverso programmi europei, nazionali o regionali, il momento in cui una spesa viene sostenuta e il momento in cui il relativo contributo viene materialmente liquidato possono non coincidere.
Per un GAL questo può determinare un fabbisogno temporaneo di capitale circolante anche quando il progetto è già finanziato o il contributo è stato formalmente concesso.
Il tema centrale non è quindi necessariamente la disponibilità complessiva delle risorse, ma la loro disponibilità nel momento in cui devono essere sostenute le spese.
Il problema del capitale circolante nei progetti finanziati, il ruolo del credito e le condizioni per valutare un fondo di rotazione
GAL, liquidità e prefinanziamento: dal divario temporale tra spesa e contributo a una possibile infrastruttura finanziaria rotativa
I Gruppi di Azione Locale (GAL) rappresentano uno degli strumenti attraverso i quali viene attuato lo sviluppo locale di tipo partecipativo secondo l’approccio LEADER.
La loro funzione non si limita alla gestione di risorse finanziarie. I GAL operano come strutture territoriali di programmazione, animazione, coordinamento e attuazione di strategie che coinvolgono amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni, operatori economici e altri soggetti rappresentativi delle comunità locali.
All’interno di questo sistema esiste tuttavia una questione finanziaria che deve essere distinta dall’ammontare complessivo dei contributi disponibili:
il momento in cui un finanziamento pubblico viene concesso non coincide necessariamente con il momento in cui la relativa liquidità diventa materialmente disponibile.
Un progetto può essere finanziato, correttamente avviato e destinato a ricevere un contributo pubblico, ma richiedere nel frattempo il pagamento di personale, fornitori, consulenze, servizi, investimenti e altre spese.
Quando le uscite precedono gli incassi, nasce un fabbisogno temporaneo di capitale circolante.
Non si tratta necessariamente di un problema economico o patrimoniale.
È, prima di tutto, un problema di sincronizzazione finanziaria.
Ed è proprio nell’intervallo tra spesa e rimborso che il tempo può trasformarsi in un costo.
1. Il ruolo dei GAL nel quadro europeo
Il principale riferimento europeo per lo sviluppo locale di tipo partecipativo è il Regolamento (UE) 2021/1060.
In particolare:
l’articolo 31 disciplina lo sviluppo locale di tipo partecipativo;
l’articolo 32 disciplina le strategie di sviluppo locale;
l’articolo 33 disciplina i Gruppi di Azione Locale;
l’articolo 34 disciplina il sostegno dei Fondi allo sviluppo locale partecipativo.
L’articolo 31 prevede, tra l’altro, che lo sviluppo locale sia guidato da gruppi costituiti da rappresentanti degli interessi socioeconomici pubblici e privati locali e che nessun singolo gruppo di interesse controlli il processo decisionale.
L’articolo 33 attribuisce ai GAL funzioni specifiche nell’elaborazione e attuazione delle strategie, nella preparazione degli inviti, nella selezione delle operazioni, nel monitoraggio e nella valutazione, imponendo procedure trasparenti e non discriminatorie e misure volte a evitare conflitti di interesse.
Per lo sviluppo rurale assume inoltre rilievo il Regolamento (UE) 2021/2115, relativo ai Piani Strategici della Politica Agricola Comune.
Tra i riferimenti principali:
articolo 2, punto 15, per la definizione di LEADER;
articolo 73, relativo agli investimenti;
articolo 77, relativo alla cooperazione e alla preparazione e attuazione dell’iniziativa LEADER;
articolo 92, che disciplina la dotazione finanziaria minima destinata a LEADER.
L’articolo 77 contempla espressamente il sostegno alla preparazione e all’attuazione dell’iniziativa LEADER, mentre l’articolo 92 riserva almeno il 5% della partecipazione totale FEASR al Piano Strategico PAC all’iniziativa LEADER.
A questo quadro si affianca il Regolamento (UE) 2021/2116, relativo al finanziamento, alla gestione e al monitoraggio della Politica Agricola Comune.
In Italia, LEADER è attuato nel quadro del Piano Strategico della PAC 2023–2027, approvato originariamente dalla Commissione europea con decisione C(2022) 8645 del 2 dicembre 2022 e successivamente modificato, attraverso, tra gli altri, l’intervento:
SRG06 – LEADER, attuazione delle Strategie di Sviluppo Locale.
Il GAL va quindi considerato come un soggetto inserito in una struttura amministrativa e finanziaria articolata, nella quale progetti, autorizzazioni, spese, controlli e pagamenti possono seguire tempistiche differenti.
2. Il punto centrale: finanziamento e liquidità non sono la stessa cosa
Un contributo formalmente concesso rappresenta una fonte di finanziamento.
Non significa però necessariamente che il denaro sia già disponibile sul conto del beneficiario.
La sequenza finanziaria può essere:
PROGETTO APPROVATO
↓
ATTIVITÀ REALIZZATE
↓
SPESE SOSTENUTE
↓
PAGAMENTI
↓
RENDICONTAZIONE
↓
VERIFICHE E CONTROLLI
↓
LIQUIDAZIONE DEL CONTRIBUTO
Il progetto può quindi essere finanziato sotto il profilo amministrativo ma presentare, durante la sua attuazione, una temporanea esigenza di cassa.
La variabile critica diventa:
quanto tempo trascorre tra il pagamento della spesa e l’incasso del relativo contributo?
3. Il fabbisogno di capitale circolante
Consideriamo un esempio esclusivamente illustrativo.
Un GAL deve sostenere:
€500.000 di spese
relative a uno o più progetti.
Le risorse pubbliche necessarie al finanziamento delle attività sono previste, ma una parte delle spese deve essere pagata prima della liquidazione.
Occorre quindi procurare temporaneamente:
€500.000 di liquidità.
Le possibili fonti possono comprendere:
disponibilità proprie;
anticipazioni previste dal programma;
acconti;
risorse dei soci;
strumenti di tesoreria;
credito bancario;
altre forme di prefinanziamento consentite.
Non esiste una soluzione identica per tutti i GAL.
La struttura dipende:
dal programma;
dalla natura del progetto;
dalla forma giuridica del GAL;
dalle disposizioni nazionali e regionali;
dal bando;
dalle condizioni di erogazione;
dalla situazione patrimoniale e finanziaria;
dalla presenza o meno di anticipazioni pubbliche.
4. Il ruolo del credito bancario
Una delle modalità con cui può essere affrontato il fabbisogno temporaneo è il ricorso al sistema bancario.
La struttura può assumere diverse forme:
apertura di credito;
fido;
finanziamento ponte;
anticipazione;
finanziamento a breve termine;
altre forme compatibili con le esigenze della struttura.
Il meccanismo economico può essere sintetizzato così:
ISTITUTO FINANZIARIO
↓ anticipazione
GAL
↓ pagamento
PROGETTI / FORNITORI
↓
RENDICONTAZIONE
↓
ENTE COMPETENTE
↓ liquidazione del contributo
GAL
↓ rimborso del finanziamento
ISTITUTO FINANZIARIO
Il credito svolge quindi una funzione precisa:
trasformare una disponibilità finanziaria futura in liquidità presente.
Il ricorso al credito bancario non costituisce, di per sé, un’anomalia, un’irregolarità o un elemento negativo.
Può rappresentare un ordinario strumento di gestione della tesoreria.
La domanda economicamente rilevante è un’altra:
quanto costa finanziare il periodo di attesa?
5. Quando il tempo diventa un costo
In termini semplificati:
Costo finanziario = capitale utilizzato × tasso × durata
Al costo degli interessi possono aggiungersi:
commissioni;
spese;
costi delle garanzie;
costi accessori;
altri oneri finanziari previsti contrattualmente.
Utilizziamo ancora un esempio puramente teorico.
Capitale:
€500.000
Tasso annuo ipotetico:
6%
Durata del prefinanziamento Interesse teorico
3 mesi €7.500
6 mesi €15.000
9 mesi €22.500
12 mesi €30.000
Il progetto rimane sempre da:
€500.000.
Quello che cambia è il costo necessario per rendere disponibili i €500.000 durante l’attesa.
La durata della procedura amministrativa assume quindi anche una dimensione finanziaria.
6. Spesa del progetto e costo della liquidità
È fondamentale distinguere due concetti:
costo dell’attività finanziata
e
costo necessario per anticipare finanziariamente quell’attività.
Nel quadro dei Fondi soggetti al Regolamento (UE) 2021/1060, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera a) stabilisce, come regola generale, che gli interessi passivi non sono ammissibili al contributo dei Fondi, salvo le eccezioni relative alle sovvenzioni concesse sotto forma di abbuono di interessi o commissioni di garanzia.
Anche il Regolamento (UE) 2021/2115, all’articolo 73, paragrafo 3, lettera e), include gli interessi passivi tra le categorie di spesa non ammissibili nell’ambito degli investimenti, con le eccezioni previste dalla stessa disposizione.
Ciò non significa che ogni costo finanziario di ogni GAL sia sempre e automaticamente non ammissibile.
La valutazione deve essere effettuata rispetto:
al Fondo interessato;
al programma;
alla specifica misura;
al Piano Strategico PAC;
al Complemento regionale;
al bando;
alle disposizioni attuative;
alla natura concreta dell’operazione.
Il principio prudenziale è quindi:
l’ammissibilità va verificata caso per caso.
7. La questione economica di fondo
Quando il prefinanziamento diventa un’esigenza ripetitiva, emerge una domanda di politica finanziaria.
Se ogni anno una struttura deve acquistare liquidità temporanea per coprire il periodo che precede il pagamento pubblico:
è possibile trasformare almeno una parte di questo costo ricorrente in capitale riutilizzabile?
È da questa domanda che nasce l’ipotesi di un fondo di rotazione.
8. Che cosa significa realmente “fondo di rotazione”
Un fondo di rotazione utilizza capitale destinato a rientrare.
Il principio è:
ANTICIPAZIONE
↓
UTILIZZO
↓
RESTITUZIONE
↓
REIMPIEGO
Il capitale non viene necessariamente consumato definitivamente.
Una volta restituito può tornare disponibile per una nuova operazione.
La differenza rispetto a un contributo a fondo perduto è quindi sostanziale.
Un contributo finanzia definitivamente una determinata spesa.
Un fondo rotativo mette temporaneamente a disposizione capitale che dovrebbe essere successivamente ricostituito.
9. Un possibile meccanismo teorico
Il flusso potrebbe essere:
FONDO DI ROTAZIONE
↓ anticipazione
GAL
↓ pagamento delle spese
PROGETTO
↓
RENDICONTAZIONE
↓
CONTROLLI
↓
ENTE PAGATORE
↓ liquidazione
GAL
↓ restituzione dell’anticipazione
FONDO DI ROTAZIONE
↓
NUOVA OPERAZIONE
La caratteristica fondamentale è quindi:
il ritorno del capitale nel sistema.
10. Un confronto economico puramente illustrativo
Consideriamo:
€500.000
per:
12 mesi.
Scenario A — finanziamento ipotetico al 6%
Capitale:
€500.000
Interesse teorico:
€30.000
Scenario B — anticipazione rotativa ipotetica senza interesse
Anticipazione:
€500.000
Restituzione:
€500.000
Interesse:
€0
al netto degli eventuali costi amministrativi, operativi e di gestione.
Differenza teorica:
€30.000.
Questo esempio non rappresenta condizioni applicate da alcun istituto finanziario e non presuppone che un fondo possa concretamente operare senza costi.
Serve esclusivamente a dimostrare l’effetto economico prodotto dal fattore tempo.
11. Un modello misto
Un fondo di rotazione non dovrebbe necessariamente sostituire il sistema bancario.
Potrebbe affiancarlo.
Consideriamo un fabbisogno di:
€500.000.
Potrebbe essere coperto da:
€350.000 di capitale rotativo
€150.000 di finanziamento bancario.
Se, nell’esempio teorico, il finanziamento bancario avesse un costo del 6% per dodici mesi:
€150.000 × 6% = €9.000
rispetto ai:
€30.000
che deriverebbero, alle medesime condizioni ipotetiche, dal finanziamento dell’intero fabbisogno attraverso credito.
Differenza teorica:
€21.000.
Il modello potrebbe quindi diventare:
capitale rotativo + credito bancario complementare.
12. Il ruolo delle banche rimarrebbe centrale
La creazione di un fondo di rotazione non implica l’esclusione degli istituti finanziari.
Le banche potrebbero continuare a fornire:
conti correnti;
servizi di tesoreria;
pagamenti;
garanzie;
fideiussioni;
finanziamenti complementari;
copertura di fabbisogni straordinari;
servizi finanziari;
istruttoria creditizia, quando prevista;
gestione operativa delle anticipazioni, quando consentita.
In alcune configurazioni la banca o un intermediario finanziario autorizzato potrebbe inoltre essere il soggetto incaricato di gestire materialmente le operazioni.
La prospettiva corretta è quindi quella della:
complementarità tra capitale rotativo e sistema bancario.
13. Il punto giuridico più importante: fondo rotativo e strumento finanziario UE non sono sinonimi
Questa distinzione è essenziale.
Il Regolamento (UE) 2021/1060, agli articoli 58–62, disciplina gli strumenti finanziari sostenuti dai programmi dell’Unione.
Tali strumenti possono sostenere, alle condizioni previste dalla normativa, investimenti, capitale circolante, prestiti, garanzie, investimenti azionari e altri prodotti finanziari.
Tuttavia l’articolo 58, paragrafo 7, contiene una limitazione decisiva:
gli strumenti finanziari non possono essere utilizzati per prefinanziare sovvenzioni.
Non sarebbe quindi corretto costruire il ragionamento:
fondo europeo
↓
strumento finanziario europeo
↓
anticipazione della stessa sovvenzione europea.
Un eventuale sistema concepito specificamente per coprire il periodo intercorrente tra una spesa e il successivo pagamento di una sovvenzione dovrebbe essere costruito su una base giuridica e finanziaria appropriata e distinta, compatibile con il diritto europeo e nazionale.
14. Le configurazioni da valutare
A seconda della base normativa, potrebbero essere ipotizzati modelli differenti.
A. Fondo pubblico autonomo
Un fondo istituito attraverso una specifica norma nazionale o regionale e finanziato con risorse compatibili con la funzione di anticipazione.
B. Meccanismo pubblico di anticipazione o tesoreria
Una struttura pubblica potrebbe, quando autorizzata dalla normativa, mettere temporaneamente a disposizione determinate risorse con obbligo di successiva restituzione.
C. Fondo con intermediario finanziario gestore
Le risorse potrebbero essere gestite operativamente attraverso una banca o un intermediario autorizzato sulla base di una specifica disciplina e, quando necessaria, di una convenzione.
D. Modello misto
Capitale rotativo pubblico e capitale bancario potrebbero concorrere alla medesima architettura finanziaria attraverso strumenti distinti e chiaramente regolati.
La regola progettuale dovrebbe essere:
prima la base normativa, poi lo strumento finanziario.
Non il contrario.
15. La disciplina bancaria
Quando un modello assume le caratteristiche dell’esercizio professionale della concessione di finanziamenti nei confronti del pubblico, deve essere verificato il D.Lgs. 1 settembre 1993 n. 385 – Testo Unico Bancario.
In particolare, l’articolo 106 TUB riserva l’esercizio nei confronti del pubblico dell’attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma agli intermediari finanziari autorizzati e iscritti nell’apposito albo della Banca d’Italia.
Assume inoltre rilievo il:
D.M. Ministero dell’Economia e delle Finanze 2 aprile 2015 n. 53
che disciplina, tra l’altro, il contenuto delle attività finanziarie e le circostanze in cui esse sono considerate esercitate nei confronti del pubblico.
Ciò non significa che qualsiasi anticipazione effettuata da un ente pubblico costituisca automaticamente attività finanziaria riservata.
Significa che:
la natura del soggetto, la fonte delle risorse e la struttura dell’operazione devono essere verificate prima della costituzione del Fondo.
16. Il Fondo dovrebbe finanziare principalmente il rischio temporale
Un modello prudente non dovrebbe trasformarsi in una struttura destinata a finanziare indiscriminatamente attività rischiose.
La funzione dovrebbe essere prevalentemente quella di affrontare:
il rischio di tempo.
Potrebbero quindi essere considerate prioritariamente operazioni caratterizzate da:
contributo già concesso;
provvedimento amministrativo formalizzato;
credito sufficientemente documentato;
spese rendicontabili;
percorso di liquidazione identificabile;
documentazione verificabile.
Il principio dovrebbe essere:
anticipare un credito qualificato
e non:
finanziare una semplice aspettativa.
17. Anticipare meno del 100%
Per ridurre il rischio, il regolamento del Fondo potrebbe prevedere una percentuale massima di anticipazione.
Esempio:
contributo documentato:
€500.000
percentuale massima ipotetica:
80%
anticipazione:
€400.000
margine prudenziale:
€100.000.
Il margine può contribuire ad assorbire eventuali:
decurtazioni;
rettifiche;
spese non riconosciute;
modifiche;
differenze nella liquidazione.
Le percentuali effettive dovrebbero naturalmente derivare da una specifica analisi tecnica e normativa.
18. Limitare la concentrazione
Un secondo principio potrebbe essere quello della diversificazione.
Per esempio:
massimo 20–25% della dotazione per singolo beneficiario o operazione.
Con un fondo da:
€2.000.000
un limite del 25% corrisponderebbe a:
€500.000.
Nessuna singola operazione assorbirebbe così l’intera capacità finanziaria disponibile.
19. Durata delle anticipazioni
Le anticipazioni dovrebbero avere scadenze definite.
A titolo puramente illustrativo:
durata ordinaria: 12 mesi
con eventuale:
proroga motivata
in presenza di ritardi amministrativi documentati.
Durante il periodo di esposizione dovrebbero essere monitorati almeno:
stato dell’operazione;
avanzamento delle spese;
rendicontazione;
verifiche;
richieste di integrazione;
eventuali contestazioni;
importo previsto;
data stimata di pagamento;
capacità di restituzione.
20. Il rimborso dovrebbe ricostituire il Fondo
Una possibile configurazione prudenziale potrebbe collegare il rientro dell’anticipazione all’incasso del contributo.
FONDO
↓ anticipa
GAL
↓ realizza e paga
ENTE COMPETENTE
↓ liquida
GAL
↓ restituisce prioritariamente l’anticipazione
FONDO
↓ ricostituzione della disponibilità
Il principio dovrebbe essere:
liquidità temporanea, non finanziamento permanente della gestione.
21. Il rischio di decurtazione
Il Fondo non sarebbe privo di rischio.
Supponiamo:
anticipazione:
€400.000
contributo successivamente riconosciuto:
€320.000
differenza:
€80.000.
Il Fondo deve quindi stabilire preventivamente come affrontare il mancato rientro integrale.
Potrebbero assumere rilievo:
margini prudenziali;
obblighi di restituzione;
garanzie;
accantonamenti;
riserve;
procedure di recupero;
monitoraggio periodico;
controlli documentali;
limiti di concentrazione.
22. Governance e conflitti di interesse
Un fondo finanziato con risorse pubbliche o destinato a soggetti operanti nel sistema GAL dovrebbe disporre di criteri di accesso:
predeterminati;
pubblici;
verificabili;
trasparenti;
non discriminatori;
tecnicamente motivati.
Potrebbe essere previsto un Comitato tecnico-finanziario incaricato di verificare:
base giuridica;
esistenza del contributo;
importo documentato;
stato del progetto;
rendicontazione;
durata prevista;
rischio di decurtazione;
capacità di restituzione;
concentrazione;
disponibilità residua;
eventuali profili di aiuto di Stato;
eventuali conflitti di interesse.
Nel sistema GAL, l’articolo 33 del Regolamento (UE) 2021/1060 attribuisce particolare importanza alla trasparenza, alla non discriminazione e alla prevenzione dei conflitti di interesse nelle procedure di selezione.
L’esistenza di rapporti finanziari, commerciali, societari o associativi tra soggetti non costituisce, di per sé, prova di un conflitto di interessi illegittimo.
Ciò che rileva è la presenza di:
regole;
procedure;
astensioni ove necessarie;
tracciabilità;
motivazione;
separazione delle funzioni;
verificabilità delle condizioni.
23. Enti pubblici e società partecipate
Quando amministrazioni pubbliche partecipano alla costituzione o alla gestione di società utilizzate nell’ambito di un’iniziativa finanziaria, deve essere valutata, ove applicabile, anche la disciplina contenuta nel:
D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175 – Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica.
In particolare possono assumere rilievo:
articolo 4, relativo alle finalità perseguibili mediante partecipazioni societarie;
articolo 5, relativo agli oneri di motivazione e, nei casi previsti, alla convenienza economica e sostenibilità finanziaria;
articolo 7, relativo alla costituzione di società a partecipazione pubblica.
L’applicazione concreta del decreto dipende naturalmente dalla natura del soggetto e dalla struttura societaria prescelta.
24. Affidamento della gestione
Se una pubblica amministrazione dovesse affidare servizi finanziari, gestionali o operativi a soggetti esterni, dovrebbe inoltre essere verificata l’applicabilità del:
D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 – Codice dei contratti pubblici
nella versione vigente e secondo la concreta configurazione dell’affidamento.
La scelta del soggetto gestore non può quindi essere considerata un dettaglio secondario.
Deve essere coerente con:
normativa applicabile;
natura delle risorse;
forma dell’affidamento;
principi di concorrenza;
trasparenza;
tracciabilità;
eventuali specifiche deroghe o discipline di settore.
25. Trasparenza
Quando sono coinvolti enti e risorse pubbliche, può assumere rilievo anche il:
D.Lgs. 14 marzo 2013 n. 33
in materia di trasparenza.
In particolare, l’articolo 22 disciplina specifici obblighi di pubblicazione con riferimento a enti pubblici, enti di diritto privato controllati o partecipati e partecipazioni societarie, secondo il relativo campo di applicazione.
Un eventuale fondo dovrebbe comunque adottare standard di trasparenza elevati.
Tra le informazioni utili potrebbero figurare:
dotazione iniziale;
provenienza delle risorse;
regolamento;
soggetto gestore;
criteri di accesso;
anticipazioni deliberate;
importi erogati;
importi restituiti;
esposizioni aperte;
durata media;
ritardi;
perdite;
costi amministrativi;
capitale disponibile.
26. L’effetto della rotazione
Supponiamo un Fondo da:
€1.000.000.
Se il capitale viene mediamente restituito ogni dodici mesi, potrebbe teoricamente sostenere:
circa €1 milione di anticipazioni all’anno.
Se il ciclo medio fosse di sei mesi:
circa €2 milioni all’anno.
In cinque anni la capacità potenziale potrebbe quindi risultare significativamente superiore alla dotazione originaria.
Si tratta, naturalmente, di capacità teoriche.
Nella realtà occorre considerare:
riserve;
tempi effettivi;
sovrapposizione delle operazioni;
ritardi;
mancati rientri;
decurtazioni;
costi di gestione.
L’indicatore fondamentale diventerebbe:
volume complessivo delle anticipazioni / capitale del Fondo.
27. Dal costo ricorrente al capitale riutilizzabile
Consideriamo un altro esempio esclusivamente teorico.
Costo finanziario:
€20.000 all’anno.
In cinque anni:
€100.000.
Una volta corrisposti, gli interessi rappresentano un costo definitivamente sostenuto.
Un capitale rotativo di:
€100.000
potrebbe invece seguire questa sequenza:
€100.000
↓
anticipazione
↓
restituzione
↓
€100.000 nuovamente disponibili
salvo:
costi di gestione;
perdite;
mancati rientri;
accantonamenti;
rischi.
Il confronto corretto non è quindi:
interessi contro zero costi
ma:
costo complessivo del prefinanziamento tradizionale contro costo complessivo, rischio e gestione della soluzione rotativa.
28. Come misurare l’efficienza del Fondo
Un eventuale Fondo dovrebbe essere sottoposto a valutazione periodica attraverso indicatori oggettivi.
Velocità di rotazione
Quanto rapidamente ritorna disponibile il capitale?
Capitale mobilitato
Quante anticipazioni vengono realizzate rispetto alla dotazione iniziale?
Durata media dell’esposizione
Per quanto tempo il capitale rimane immobilizzato?
Costo di gestione
Quanto costa amministrare il sistema?
Perdite e mancati rientri
Quale quota delle anticipazioni non viene recuperata integralmente?
Concentrazione
Quanto capitale è esposto verso ciascun beneficiario?
Costo finanziario alternativo teorico
Quanto sarebbe costata un’operazione finanziariamente equivalente attraverso strumenti alternativi?
Quest’ultimo indicatore dovrebbe essere utilizzato come benchmark economico e non come rappresentazione delle condizioni effettivamente praticate da operatori identificabili.
29. Il Fondo non sostituisce una buona amministrazione
Il fondo di rotazione non deve essere presentato come una soluzione universale.
Può contribuire ad affrontare:
il fabbisogno temporaneo di liquidità.
Non può eliminare:
errori amministrativi;
spese non ammissibili;
irregolarità;
rendicontazioni incomplete;
revoche;
ritardi imputabili al beneficiario;
inefficienze;
sovracosti;
progetti non sostenibili;
carenze dei sistemi di controllo.
Una maggiore disponibilità di cassa non sostituisce la qualità amministrativa.
30. Aiuti di Stato
Un eventuale fondo a condizioni agevolate deve essere analizzato anche sotto il profilo della disciplina europea degli aiuti di Stato.
Il riferimento generale è costituito dagli:
articoli 107–109 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – TFUE.
Quando ricorrono tutti i presupposti previsti dal diritto europeo, un vantaggio economico selettivo attribuito attraverso risorse pubbliche può assumere rilevanza ai fini della disciplina sugli aiuti di Stato.
A seconda della natura del beneficiario e del settore possono assumere rilievo, tra gli altri:
Regolamento (UE) 2023/2831
relativo agli aiuti de minimis di carattere generale.
Il regolamento prevede, per le attività comprese nel proprio ambito, un massimale di €300.000 nell’arco di tre anni per impresa unica.
Regolamento (UE) n. 1408/2013, come modificato
relativo agli aiuti de minimis nel settore della produzione primaria agricola.
Regolamento (UE) 2022/2472
che dichiara compatibili con il mercato interno determinate categorie di aiuti nei settori agricolo, forestale e nelle zone rurali.
Pertanto:
un finanziamento a tasso zero non è automaticamente neutro sotto il profilo degli aiuti di Stato.
L’eventuale vantaggio economico deve essere analizzato rispetto alla normativa effettivamente applicabile.
31. Quadro normativo essenziale
La progettazione concreta di un sistema rotativo destinato al mondo dei GAL richiederebbe almeno la verifica coordinata dei seguenti riferimenti.
Unione europea
Regolamento (UE) 2021/1060
art. 31 – sviluppo locale di tipo partecipativo;
art. 32 – strategie di sviluppo locale;
art. 33 – Gruppi di Azione Locale;
art. 34 – sostegno allo sviluppo locale partecipativo;
artt. 58–62 – strumenti finanziari;
art. 64 – costi non ammissibili.
Regolamento (UE) 2021/2115
art. 2, punto 15 – LEADER;
art. 73 – investimenti e categorie di spesa;
art. 77 – cooperazione e LEADER;
art. 92 – dotazione finanziaria minima per LEADER.
Regolamento (UE) 2021/2116
finanziamento, gestione e monitoraggio della PAC.
Articoli 107–109 TFUE
disciplina europea degli aiuti di Stato.
Regolamento (UE) 2023/2831
aiuti de minimis generali.
Regolamento (UE) n. 1408/2013 e successive modificazioni
aiuti de minimis nel settore agricolo.
Regolamento (UE) 2022/2472
categorie di aiuti nei settori agricolo, forestale e nelle zone rurali compatibili con il mercato interno alle condizioni previste dal regolamento.
Ordinamento italiano
Piano Strategico della PAC 2023–2027
con particolare riferimento all’intervento:
SRG06 – LEADER, attuazione delle Strategie di Sviluppo Locale.
D.Lgs. 1 settembre 1993 n. 385 – Testo Unico Bancario
con particolare attenzione all’:
articolo 106 – intermediari finanziari e concessione professionale di finanziamenti nei confronti del pubblico.
D.M. MEF 2 aprile 2015 n. 53
relativo alla disciplina degli intermediari finanziari e alla definizione dell’esercizio delle attività finanziarie nei confronti del pubblico.
D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175
Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, con particolare riferimento, ove applicabili, agli:
articoli 4;
5;
D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36
Codice dei contratti pubblici, ove applicabile alla selezione o all’affidamento di servizi e gestioni.
D.Lgs. 14 marzo 2013 n. 33
disciplina in materia di trasparenza, con particolare attenzione all’articolo 22, nei casi rientranti nel relativo ambito applicativo.
A questi riferimenti devono inoltre aggiungersi, secondo la concreta operazione:
normativa regionale;
Complemento regionale per lo sviluppo rurale;
bandi;
disposizioni dell’Autorità di gestione;
regolamenti attuativi;
norme contabili;
disciplina fiscale;
statuto del GAL;
regolamenti interni;
eventuali convenzioni;
regole applicabili alla specifica fonte finanziaria.
Considerazioni finali
Il tema della liquidità dei GAL deve essere distinto dal tema della quantità complessiva di risorse pubbliche disponibili.
Un progetto può essere finanziato e, contemporaneamente, generare un fabbisogno temporaneo di cassa quando le spese devono essere sostenute prima della liquidazione del contributo.
Il credito bancario rappresenta uno degli strumenti attraverso i quali questo intervallo può essere finanziato e può svolgere una funzione utile e fisiologica.
Il problema economico nasce quando il fabbisogno di prefinanziamento diventa:
ricorrente
prevedibile
quantificabile
principalmente determinato dai tempi di pagamento.
In queste condizioni diventa ragionevole verificare se il ricorso esclusivo a capitale esterno rappresenti la soluzione più efficiente oppure se possa essere affiancato da una infrastruttura finanziaria rotativa.
La logica economica è semplice:
capitale disponibile
↓
anticipazione
↓
realizzazione del progetto
↓
liquidazione del contributo
↓
restituzione
↓
nuovo utilizzo del capitale.
Il possibile vantaggio di un fondo di rotazione non consiste nella creazione di nuovi contributi.
Consiste nell’eventuale capacità di ridurre il costo necessario per trasformare un’entrata futura in liquidità presente, mantenendo una parte maggiore del capitale all’interno del sistema.
La valutazione deve tuttavia essere completa.
Devono essere confrontati:
costi finanziari potenzialmente evitati
con
costi di costituzione e gestione del Fondo
rischio di mancato rientro
necessità di accantonamenti
vincoli di liquidità
disciplina bancaria
aiuti di Stato
contratti pubblici
governance
trasparenza
base normativa dell’intervento.
Solo quando questo confronto produce un risultato favorevole è possibile affermare che una soluzione rotativa rappresenti uno strumento economicamente, finanziariamente e istituzionalmente sostenibile.
Il punto strategico non è quindi scegliere ideologicamente tra:
banca oppure fondo.
La questione è individuare:
l’architettura finanziaria più efficiente, trasparente e giuridicamente sostenibile per consentire ai progetti di sviluppo locale di disporre della liquidità necessaria nei tempi in cui quella liquidità serve.
Disclaimer e nota metodologica
Il presente approfondimento ha finalità esclusivamente informative, divulgative, scientifiche e di analisi economico-finanziaria e normativa generale.
Il documento analizza in termini astratti alcuni meccanismi che possono interessare i Gruppi di Azione Locale e altri soggetti impegnati nell’attuazione di progetti sostenuti da risorse europee, nazionali, regionali o locali.
Il testo non analizza, valuta, descrive o giudica il comportamento di alcun GAL specifico, istituto bancario, intermediario finanziario, amministratore, socio, ente pubblico, impresa, associazione o altra organizzazione identificabile.
Ogni riferimento alle espressioni “GAL”, “banca”, “istituto finanziario”, “Fondo”, “ente pagatore”, “ente pubblico”, “socio” o “beneficiario” deve essere interpretato esclusivamente in senso generale, astratto ed esemplificativo.
Gli importi, i tassi, le durate, le percentuali, i costi finanziari, le ipotesi di risparmio e gli scenari utilizzati sono simulazioni teoriche costruite esclusivamente per rendere comprensibili i meccanismi economici descritti.
Essi non rappresentano, né intendono rappresentare, condizioni effettivamente applicate, offerte, sostenute, percepite o concordate da alcun soggetto identificabile.
Il presente documento non afferma che tutti i GAL abbiano problemi di liquidità, utilizzino credito bancario, sostengano interessi o altri costi finanziari, presentino le medesime modalità di rendicontazione o si trovino nelle condizioni illustrate negli esempi.
Il ricorso al credito bancario non viene qualificato come irregolare, inefficiente, ingiustificato, dannoso o contrario agli interessi pubblici o territoriali. Esso può rappresentare un ordinario e legittimo strumento di gestione della tesoreria e del capitale circolante.
La presenza di rapporti commerciali, finanziari, societari, associativi o partecipativi fra soggetti operanti nel medesimo territorio o sistema non costituisce, di per sé, prova di conflitto di interessi, irregolarità, vantaggio indebito, responsabilità o violazione normativa.
Qualsiasi valutazione relativa a una situazione concreta richiederebbe l’esame della documentazione pertinente, comprese deliberazioni, contratti, procedure di affidamento o selezione, condizioni economiche, eventuali offerte alternative, verbali, astensioni, sistemi di controllo, normativa applicabile e documentazione contabile.
Le ipotesi di fondo di rotazione descritte nel presente articolo costituiscono modelli teorici di organizzazione finanziaria da sottoporre a preventiva verifica.
Il testo non afferma che un Fondo con le caratteristiche illustrate possa essere automaticamente costituito, finanziato o gestito attraverso qualsiasi fonte di risorse.
In particolare, gli strumenti finanziari disciplinati dal Regolamento (UE) 2021/1060 sono soggetti alle condizioni previste dal medesimo regolamento e non possono essere utilizzati semplicemente per prefinanziare sovvenzioni. Un eventuale meccanismo destinato all’anticipazione di contributi dovrebbe pertanto disporre di una base giuridica e finanziaria compatibile con la normativa applicabile.
L’ammissibilità degli interessi, delle commissioni e degli altri costi finanziari non può essere stabilita in astratto per tutti i GAL e per tutti i programmi. Deve essere verificata rispetto alla fonte finanziaria, al Fondo, al programma, all’intervento, al bando, alla normativa nazionale e regionale e alle disposizioni applicabili alla singola operazione.
Anche l’eventuale concessione di finanziamenti a condizioni agevolate deve essere valutata rispetto alla disciplina europea degli aiuti di Stato e, quando pertinenti, ai regolamenti de minimis o di esenzione applicabili.
La concreta istituzione di un fondo o di altro meccanismo rotativo richiederebbe una preventiva analisi sotto i profili:
europeo;
nazionale;
regionale;
amministrativo;
bancario;
finanziario;
contabile;
fiscale;
societario;
della finanza pubblica;
degli aiuti di Stato;
dei contratti pubblici;
della trasparenza;
della governance;
dei conflitti di interesse;
della gestione e copertura dei rischi.
I riferimenti normativi contenuti nel presente articolo hanno finalità informativa e devono essere verificati rispetto alla versione vigente delle disposizioni e alla concreta fattispecie prima di assumere decisioni operative, amministrative, finanziarie o istituzionali.
Il presente documento non costituisce audit, revisione contabile, perizia, rating, parere legale, parere amministrativo, consulenza fiscale, bancaria o finanziaria, proposta contrattuale, offerta, raccomandazione di investimento o sollecitazione a effettuare operazioni finanziarie.
Eventuali collegamenti ipertestuali da altre pagine o approfondimenti non modificano la natura generale e autonoma del presente documento e non devono essere interpretati come attribuzione a soggetti specifici degli esempi, delle simulazioni o delle valutazioni qui contenute.
Prima di assumere decisioni sulla costituzione, sul finanziamento o sulla gestione di un eventuale strumento rotativo è necessario acquisire la documentazione completa e sottoporre il modello alle verifiche dei professionisti e delle autorità competenti.